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Dans cet article, nous allons tenter de récapituler certains aspects essentiels de la politique de la Région de Bruxelles — capitale (RBC) en matière de logement[1] depuis la création de la Région en 1989. Cet exercice, synthétique, nous oblige à nous concentrer sur les tendances lourdes des évolutions que la Région a connues ces trente dernières années. Notre approche visera, d’une part, à inscrire ces évolutions dans le cadre de l’histoire de la politique du logement en Belgique, d’autre part, à mettre en évidence les évolutions principales du contexte dans lequel cette politique s’est déroulée et, enfin, de vérifier si la Région a atteint ses deux objectifs structurels qui, depuis 1989, n’ont pas varié en matière de logement, à savoir :

• Répondre à la demande sociale de logement soit, principalement par la location, permettre aux ménages qui ne peuvent trouver une réponse sur le marché de bénéficier d’une aide publique par l’accès à un logement social ou assimilé, ou par un autre type d’aide : logement AIS, octroi d’une allocation-loyer ou d’une garantie locative, etc.

• Maintenir dans la région une population qui participe par ses revenus à la production des recettes régionales ce qui passe principalement par le fait de favoriser l’accès à la propriété dans la région des ménages concernées par l’acquisition d’un bien subsidié par Citydev (ex-SDRB), par un prêt du Fonds du logement ou à travers des avantages fiscaux — notamment l’abattement des droits d’enregistrement-.


D’ABORD UN PEU D’HISTOIRE

La question du logement[2] naît au XIXème siècle, suite à la Révolution industrielle et aux migrations intenses dans les villes de populations ouvrières concentrées autour des usines. A cette époque, les pouvoirs publics choisissent de ne pas réguler le marché immobilier, craignant qu’un contrôle trop strict se mette à décourager les petits investisseurs, les seuls qui soient intéressés par la construction d’habitations ouvrières.

Pourtant, la situation du logement est alarmante. La politique du logement, qui a longtemps été une politique des familles, a connu ses premiers développements la seconde partie du 19éme siècle à la suite d’une enquête menée de 1843 à 1846, sur la condition ouvrière et le travail des enfants : elle fît apparaître l’extrême étroitesse et l’insalubrité de nombreux logements des milieux populaires.

Progressivement différentes initiatives furent prises par les pouvoirs publics pour améliorer cette situation :

• Une première loi du 12/04/ 1867 permit aux sociétés privées qui louaient ou vendaient des logements de recevoir le statut de société anonyme. Cette loi va permettre l’initiation et le développement de la construction des logements destinés aux particuliers.

• Vingt ans plus tard la loi du 9/08/ 1889 organisa l’accès à la propriété au logement ouvrier (premier pilier : soutien de l’accès la propriété).

• La loi du 11/10/ 1919 créa la Société nationale des Habitations à loyer à bon marché (SNHLBM) qui va financer et agréer les sociétés de logement social et qui est l’ancêtre de la Société nationale du logement (SNL) qui deviendra la SLRB en RBC (second pilier : soutien de l’accès à la location).

• En 1927, l’Union nationale des taudis est créée et sera activée par le Fonds du Logement de la Ligue des familles créé en 1929 et la Société nationale depuis de la petite propriété terrienne créée en 1935 (troisième pilier : soutien de la lutte contre l’insalubrité).

Historiquement la politique du logement s’est donc construite sur ces trois piliers distincts : favoriser l’accès à la propriété des ménages, favoriser leur accès à la location et lutter contre l’insalubrité des logements.

Après la guerre 40–45, plusieurs nouvelles initiatives concernant ces trois piliers de la politique du logement furent prises afin de relancer cette politique publique. Citons la loi de Taye en 1948 (primes pour l’accès à la propriété), la loi Brunfaut en 1949 (relance des activités de la SNHLBM) et la loi de 1953 contre les taudis liant davantage les opérateurs publics à cette lutte.

La seconde partie du vingtième siècle, ces piliers de la politique nationale du logement ont continué à connaître différentes évolutions tout en gardant des modalités assez constantes.

Et puis cette politique est devenue une compétence régionale, en 1989 en ce qui concerne la RBC: et les Régions ont hérité d’une série de matières liées au logement- le logement social, le Fonds du logement, la lutte contre l’insalubrité, etc. -mais pas toutes puisque, le bail à loyer et la fiscalité immobilière restaient à l’époque compétence de l’Etat fédéral : elles seront transférées aux Régions en 2014 avec la sixième réforme de l’Etat.


EVOLUTION DU CONTEXTE BRUXELLOIS ENTRE 1989 ET 2019

Si on essaie de synthétiser les principales évolutions qu’a connues, depuis 1989, la RBC eu égard à notre sujet, on peut en relever trois principales :

1. au niveau socio-démographique, deux éléments principaux sont à retenir :

• la forte croissance de la population régionale entre 1989 et 2019 qui est passée de 970.510 habitants à 1.208.542 habitants : une croissance de 238. 032 habitants ou 24,5% sur trente ans; on relèvera que celle-ci n’impacte pas les communes de la même manière ;

• l’appauvrissement de la population puisque si on prend, comme indicateur, le revenu moyen par habitant, celui-ci pour la RBC représentait, en 1989, 102,3 % du revenu moyen par habitant belge et, en 2017, il ne représentait plus que 78,4 % de celui-ci : une baisse de l’ordre de 23,4%[3].
Le tableau ci-dessous représente une autre manière de voir cette évolution[4] : il synthétise une des évolutions fortes de la RBC et relève une croissance de 29,4% des trois premiers déciles des revenus, les plus faibles, et des diminutions, respectivement, de -5,7% des quatre déciles intermédiaires, et, de -24,1 %, des trois déciles supérieurs. Autrement dit, les publics qui représentent une part importante de la demande sociale de logement ont significativement augmenté tandis que ceux qui sont censés pouvoir constituer une base taxable pour la Région ont tout aussi significativement diminué.

2. au niveau du coût de l’accès au logement, il faut relever une augmentation générale importante:

• le loyer moyen sur le marché locatif en RBC est passé de 343 € en 1992 à 739 € en 2018 ;

• et le prix moyen d’une maison a cru de plus de 450% et celui d’un appartement de plus de 310 % entre 1989 et 2018.
Ces deux premiers constats indiquent un fort décrochage entre l’évolution des revenus de la population qui ont diminué relativement et les coûts d’accès au logement: celui-ci est depuis plus de vingt ans un problème de masse qui concerne de nombreux ménages bruxellois. Les réponses politiques se doivent certes d’être qualitatives mais aussi quantitatives.

3. enfin au niveau institutionnel, relevons, au-delà de la création de la RBC, trois évolutions importantes à travers des quatre réformes de l’Etat que nous avons connues depuis 1989 :

• Les Régions ont désormais quasi toutes les compétences en main en matière de politique du logement à l’exception de la TVA ; la sixième réforme leur a transféré le bail à loyer et les régimes de fiscalité ayant trait à l’accès la propriété.

• Le système de financement des Régions a évolué fortement : la part des recettes propres de la RBC, dépendantes de ses ressources donc principalement de sa population, est désormais proche des 60% alors qu’elle était de l’ordre de 25% au début avant 2000 : problématique quand on sait, comme on l’a évoqué, que sa population s’est appauvrie depuis 1989.

• Enfin la RBC a fait l’objet d’un refinancement structurel à hauteur de 461 million depuis 2015.
A un autre niveau, depuis l’ordonnance du 7 juin 2007 relative à la performance énergétique et au climat intérieur des bâtiments, le développement durable, singulièrement à partir de la législature 2009–2014, s’est invité au centre des politiques d’investissement en matière de logement. Cette émergence va modifier des pans entiers de l’action publique


EVOLUTION DES POLITIQUES REGIONALES

Il n’est naturellement pas possible de résumer et de caractériser dans cet article l’ensemble des initiatives prises par la RBC et mises en place en matière de logement depuis 1989.

On peut cependant tenter de caractériser de trois manières la politique menée par la Région jusqu’à ce jour :

1. Formellement dans ses initiatives et dans le débat régional, la RBC a mis l’accent principal mis sur une politique d’offre publique, locative principalement, passant par le logement social ; cependant assez vite, dès la fin des années nonante, cette politique est apparue insuffisante et a été accompagnée, d’une part, par le développement de mécanismes de « socialisation », très partielle, du marché locatif ( AIS et garantie locatives puis allocations-loyer) et , d’autre part, par divers dispositifs semblant permettre une extension complémentaire de la politique d’offre de logements à finalité sociale : droit de gestion publique, lutte contre les logements inoccupés et règlement des logements des pouvoirs publics locaux auxquels on peut ajouter les charges d’urbanisme qui dépendent cependant de la compétence de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire. Ces derniers dispositifs ont rencontré à ce jour des succès diversifiés.

2. Le tableau reprenant les ordonnances adoptées en matière de logement entre 1989 et 2018 est un autre éclairage et confirme les tendances relevées ci-dessus : la place prise dans l’action régionale et le débat parlementaire[5] par le secteur du logement social est prégnante puisqu’il a fait l’objet de 12 ordonnances sur 36 au total, la « socialisation » du marché locatif de 7[6] et l’extension de l’offre à finalité sociale de 4 ; ceci sans tenir compte des deux ordonnances qui en 2004 et 2013 ont restructuré l’ensemble du Code.

On peut aussi relever que les évolutions législatives enregistrées ont affirmé différents types de droit- de participation, de non-discrimination, des gens du voyage, etc.- et conforter l’action du

Il convient d’ajouter, complémentairement à ce tableau, l’importante réforme fiscale[7] portée par deux ordonnances successives[8]suite à la sixième réforme de l’Etat qui a transféré aux Régions des nouvelles compétences en la matière. Il s’agissait notamment de tenter de mettre en place des mesures susceptibles d’influencer le maintien de la classe moyenne dans la région bruxelloise notamment par un nouveau régime d’abattement des droits d’enregistrement lors de l’achat d’un logement.

3. Une troisième approche vise à rendre compte sur la période des réalisations effectives des principaux opérateurs et dispositifs régionaux. Ce que fait le tableau ci-dessous :

En synthèse, on peut notamment relever[9] :

• que la production annuelle moyenne de logements sociaux sur la période est de 125 logements et de 135 si on y ajoute les logements moyens produits dans le cadre du Plan régional du Logement;

• qu’en termes d’offre publique de logements neufs, locatifs et acquisitifs, la moyenne annuelle sur la période est de 433[10] soit 286 locatifs et 147
acquisitifs ;

• que l’offre de logements nouveaux ne représente pas un tiers des réalisations régionales relevées car la place du marché secondaire[11] est importante dans l’action du Fonds du logement, de la rénovation urbaine et des AIS principalement ;

• que la moyenne annuelle des réalisations est de 1324 unités soit 735 en matière d’accès à la propriété et 589 en matière d’accès à la location ;

• et que les réalisations du Fonds du logement représentent 46,7% des réalisations totales.
On notera enfin [12] que la production annuelle de logements publics ne croît pas de manière significative au fil du temps malgré le boom démographique et la volonté du gouvernement régional : ce qui est un paradoxe certain.


LA NON-REALISATION DES DEUX OBJECTIFS DE LA RBC ET LA NECESSITE DE REDEPLOYER L’ACTION REGIONALE

Si on repart des deux objectifs principaux de la RBC, il faut constater qu’à ce stade, trente ans après la création de la RBC, aucun des deux n’est rencontré à ce stade :

1. La demande sociale de logements reste prégnante comme en attestent le nombre de ménages candidats locataires à un logement social — plus de 40.000 depuis plusieurs années alors que le patrimoine total du secteur est inférieur à 40.000 logements à ce jour-, la part théorique du marché locatif accessible aux cinq premiers déciles (en consacrant 30 % de son budget) qui est de maximum 20% et est donc très faible[13] — et le constat répété que de nombreux ménages sont dans une situation de suroccupations de leur logement par « stratégie contrainte ». La faible part de l’offre publique existante sur l’ensemble du marché produit, par ailleurs, un réel problème d’iniquité entre les ménages qui en bénéficient et qui donc paient un loyer régulé et plus faible et les autres ménages en droit d’y avoir accès mais empêchés en réalité vu l’étroitesse de cette offre. Ce constat pose aussi la question de la fonction du logement social dans la RBC : il y a sans doute eu une évolution implicite du rôle de celui-ci depuis la création 1989 alors que son mode d’expression suppose des conditions plus difficiles à rencontrer en RBC que dans les deux autres régions principalement en termes fonciers, la Région étant confinée territorialement et institutionnellement : ce qui pose la question de la forme de l’intervention régionale vis-vis du marché locatif car le logement social n’est pas le bon véhicule financier pour une politique de redistribution.

2. En ce qui concerne, le deuxième objectif de la RBC, le tableau reprenant l’évolution de la concentration des déciles entre 1990 et 2015 présenté à la page 3 de ce texte est assez clair : il synthétise des évolutions fortes pour la RBC et relève notamment des diminutions, respectivement, de -5,7% des quatre déciles intermédiaires, et, de -24,1 %, des trois déciles supérieurs. Autrement dit, les publics censés pouvoir constituer une base taxable pour la Région ont significativement diminué. La réponse à la classe moyenne apparaît donc également non satisfaite mais pour d’autres raisons que la demande sociale :

• la classe moyenne est moins captive donc peut davantage choisir son lieu d’habitat;

• la question du coût du logement est centrale mais pour certains publics l’accès à certaines infrastructures, notamment l’école, est problématique ;

• le développement des deux Brabant ces trente dernières années en ont fait des pôles attractifs qui offrent une réelle alternative en termes de lieux de vie sans doute en lui proposant davantage les types d’habitat souhaités, mais aussi des emplois et des accès à des équipements collectifs satisfaisants ;

• etc.

• On peut aussi ici relever un problème différent d’iniquité selon la manière dont les aides peuvent être accessibles et se cumuler, ou non, pour un ménage.


EN GUISE DE CONCLUSION

Vis-à-vis des deux objectifs structurels de la RBC, les évolutions du contexte depuis 1989 et la faiblesse quantitative des réponses publiques aboutissent, comme on le voit, à produire des situations inéquitables entre les ménages bruxellois.

• Si l’on se remet dans une perspective plus historique, il faut acter que les trois piliers de la politique du logement ont connu des évolutions fortes :

• La lutte contre l’insalubrité reste un objectif mais la question de la performance énergétique des bâtiments reformule ses termes en partie importante ;

• Le soutien de l’accès à la propriété, suite à la réforme fiscale adoptée récemment dans la RBC, a vu aussi ses termes évoluer ;

• Le soutien de l’accès à la location cherche manifestement de voies complémentaires et nouvelles qu’il conviendrait sans doute d’explorer plus résolument vu l’impasse très réelle que signifie la faible production de logements publics locatifs eu égard à la taille estimée de la demande sociale.

Vu nos constats, on peut penser que ces évolutions ne sont pas terminées…

Il est essentiel, en effet, pour la RBC de refonder certains principes de son action[14], notamment la logique de sa politique de redistribution vu la taille de la demande sociale.

De plus, si on rappelle deux de ses caractéristiques — son taux majoritaire de ménages locataires — de l’ordre de 61,2 % selon les dernières statistiques — et le coût particulièrement élevé [15] du terrain à bâtir en son sein, il est essentiel d’amplifier certaines dynamiques, déjà à l’œuvre mais à un niveau trop faible, donc :

• Élargir l’accessibilité de son marché locatif ;

• Et poursuivre le développement de projets avec neutralisation des coûts du foncier : cette dynamique investie par les opérateurs régionaux -Logement
social, Fonds du logement et Citydev -, par certains pouvoirs locaux ou certaines associations qui ont recours au droit de superficie ou à l’emphytéose doit se poursuivre.

Certes, elle demande une évolution de la culture de l’accès à la propriété particulièrement chez les futurs acquéreurs de logements mais elle paraît de plus en plus comme une nécessité dans une série de situations afin de maintenir les logements acquisitifs ou locatifs à un coût ou loyer accessible.
Ces deux dynamiques apparaissent nécessaires à amplifier parmi d’autres[16] si la RBC entend revenir sur les situations d’iniquité actuelles en matière de droit au logement.

Cette analyse est publiée à l’aide de subsides de la Région de Bruxelles-Capitale, Insertion par le logement et avec le soutien de la Fédération Wallonie-Bruxelles.

NOTES

[1] A partir de l’ouvrage de Marie-Laurence De Keersmaecker et Pol Zimmer : Le logement à Bruxelles entre héritage et perspective : trente ans de politique de l’habitat pour quel avenir ? Presses universitaires de Louvain 2019.
[2] PUISSANT J. (2008), L’exemple belge : l’habitat privé, la maison individuelle l’emportent sur l’habitat collectif, Revue du Nord, 90, 374, pp 95–116.
[3] Cette évolution d’appauvrissement général n’empêche pas le maintien de revenus élevés dans la RBC car la RBC connaît une immigration pauvre mais aussi une immigration de populations très aisées.
[4] Les données de 2016 n’étaient pas accessibles en début 2019 au moment de la fin de la rédaction de l’ouvrage concerné.
[5] On rappellera ici que deux ordonnances adoptées pour le logement social ont trait au règlement de sa dette.
[6] Le droit de gestion publique peut être compté tant du côté de la socialisation du marché que de l’extension de l’offre de logements à finalité sociale.
[7] Même si on peut avoir un regard critique à son sujet.
[8] Respectivement du 18 décembre 2015 et du 16 décembre 2016.
[9] Pour une vision plus complète : voir Marie-Laurence De Keersmaecker et Pol Zimmer opus cité pages 374 et 375.
[10] Logements du logement social y compris la Fesocolab, de Citydev et de la RU.
[11] Logements déjà existants.
[12] Voir Marie-Laurence De Keersmaecker et Pol Zimmer opus cité pages 374 et 375.
[13] Observatoire des loyers –Enquête 2018 page 84.
[14] Pour être plus complet voir Marie-Laurence De Keersmaecker et Pol Zimmer opus cité pages 387 et suivantes.
[15] En 2014, le SPF Economie donnait une moyenne de prix des terrains par région : Wallonie : 50,66 euros/m² ; Région flamande : 179,01 euros/m² et Région de Bruxelles-Capitale : 618,70 euros/m²
[16] Pour être plus complet voir. Le chapitre 3 : « Perspectives pour une action publique plus opérationnelle, plus équitable et plus réflexive » in Marie-Laurence De Keersmaecker et Pol Zimmer opus cité pages 387 et suivantes.

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